Freiwilliges Interessenbekundungsverfahren

    Freiwillige Interessenbekundungsverfahren sind eine Möglichkeit der öffentlichen Hand, eine Investorenauswahl innerhalb eines strukturierten Beschaffungsverfahrens zu treffen. Bei ihnen handelt es sich um eine seit zwei Jahren in Rheinland-Pfalz mit großem Erfolg praktizierte Form des strukturierten Auswahl- und Entscheidungsfindungsprozesses.


    Da die öffentliche Hand das Interessenbekundungsverfahren auf freiwilliger Basis durchführt, ist das Verfahren, abgesehen von den allgemeinen Grundsätzen der sparsamen und wirtschaftlichen Beschaffungen, keinen expliziten Verfahrenszwängen unterworfen.Das hier von dem Gemeinde- und Städtebund Rheinland-Pfalz formulierte Verfahren lehnt sich an § 7 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) an und kombiniert dazu Elemente eines Verhandlungsverfahrens mit Teilnahmewettbewerb nach der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A). Das Verfahren kombiniert Fragen der Wirtschaftlichkeit und der Steuerungs- und Lenkungsmöglichkeiten der Windenergie mit kommunaler Wertschöpfung, verbunden mit einer Auswahlentscheidung für einen strategischen Partner, unter Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger. Im Gegensatz zu einem originären Interessenbekundungsverfahren nach der BHO, welches relativ formfrei und rein funktional eigentlich nur ein „Markterkundungsprogramm“ darstellt, ergänzt das modifizierte Interessenbekundungsverfahren zum Zwecke der Transparenz und der Dokumentation der Entscheidungen wesentliche vergaberechtliche Elemente aus der VOB/A. So konnte ein strukturiertes, effizientes, flexibles und vor allem bei den Protagonisten des Marktes, den Investoren, anerkanntes Auswahlverfahren geschaffen werden. Sein Ablauf gestaltet sich wie folgt:


    I. Vorbereitung und Leistungsbeschreibung

    Interessenbekundungsverfahren ersetzen in keinem Fall die eigenen Vorüberlegungen und Vorarbeiten der öffentlichen Hand, die für erfolgreiche Windenergieprojekte erforderlich sind. Der Auftraggeber muss bei Interessenbekundungsverfahren wie bei einem Vergabeverfahren die Beantwortung aller Vorfragen und die Entwicklung der Leistungsbeschreibung in die eigene Hand nehmen, gegebenenfalls unter Zuziehung von Experten. Stets gilt es unter anderem folgende grundsätzliche Fragestellungen abzuarbeiten


    • kommunale Ziele bei der Nutzung der Windenergie, einschließlich Steuerung der Windenergie durch Auswahl der Suchräume und Konzentrationsflächen,
    • Einbindung privater Grundstückeigentümer (Abstandsflächen, Zuwegung und Zuleitung), falls nicht ausschließlich kommunale Flächen im Potenzialgebiet vorhanden sind,
    • eigene Beteiligung am Windpark und Einflussnahme,
    • Einbindung strategischer Partner, langfristig und nachhaltig betrieblich ausgewählte Investoren vs. Betrieb durch Finanzinvestoren und reinen Windenergieanlagenprojektierern,
    • inter- und intrakommunale Solidarisierung und Sozialisierung der Windenergie durch Solidarpakt(e) und Bürgerbeteiligungen,
    • Klärung von Netzanschluss und Energieanschluss (Netzbetrieb) und
    • Entwicklung geeigneter Flächen und Maßnahmen für den naturschutzrechtlichen Ausgleich nach Maßgabe des § 15 Bundesnaturschutzgesetz und bei Waldstandorten auch für den forstrechtlichen Ausgleich.

    Diese Aufzählung ist nur ein kleiner Ausschnitt aus den zu beantwortenden Fragen, die sich der Kommune im Vorfeld eines Windenergieprojektes stellen.

    Dem Leistungsverzeichnis kommt beim Interessenbekundungsverfahren entscheidende Bedeutung zu. In dem Leistungsverzeichnis, gewissermaßen einem Katalog der kommunalen Anforderungen, werden alle für die Verpachtung oder spätere Investorenauswahl maßgebenden Vorgaben zusammengefasst, abgefragt und mittels der Gewichtungskriterien aus der Wertungsmatrix bewertet.

    In einem nächsten Schritt gilt es, zwei Wertungsmatrices zu erstellen. Für die Auswahlentscheidung unter den Bewerbern (Teilnahmephase), entwickelt die Kommune eine Eignungsmatrix. Diese ermöglicht transparente und objektive Auswahlentscheidungen unter Berücksichtigung von Fachkunde und Leistungsfähigkeit, wenn die Kommune eine vorgegebene Anzahl an Bewerbungen aus einer Vielzahl an Bewerbungen für die Angebotsphase auswählen muss. Für die Auswahlentscheidung unter den Angeboten (Angebotsphase) erstellt die Kommune eine zweite Bewertungsmatrix. Diese gewichtet die jeweiligen Präferenzen der kommunalen Entscheidungsträger zu den Angeboten, sodass die spätere Auswahl an individuellen, transparenten und nachvollziehbaren Entscheidungsgründen festgemacht werden kann. Neben den wirtschaftlichen Kriterien der Angebote, wie zum Beispiel garantierte Mindestpachten, dynamische Beteiligungen an Nettoenergieerträgen oder Nebenleistungen, werden unter anderem auch weitere, für die kommunale Entscheidung wichtige Punkte die Wertschöpfung, Betreibermodelle, Bürgerstromangebote oder Bürgerbeteiligungen an künftigen Betreibergesellschaften hinterfragt.


    II. Öffentliche Bekanntmachung

    Die Vorbereitung des Interessenbekundungsverfahrens endet mit einem öffentlichen Aufruf zur Interessenbekundung und zur Abgabe einer Bewerbung im Teilnahmewettbewerb, die die Kommune im Bundesanzeiger oder in anderen Veröffentlichungsmedien bekannt macht.

    III. Teilnahmeverfahren und Bieterauswahl

    In einem Interessenbekundungsverfahren dient das Teilnahmeverfahren nicht nur einer ersten Information der potenziellen Bewerber, sondern auch einer Markterkundung und der Eignungsprüfung der Bewerber. Die Bewerber werden daraufhin geprüft, ob sie geeignet sind, im Sinne der Kommune zu agieren, also leistungsfähig sowie fachlich und finanziell in der Lage sind, das Windenergieprojekt (zeitnah) umzusetzen. Zur Durchführung der Eignungsprüfung verlangt die Kommune unter Fristsetzung den Bewerbern zum Teil an die VOB/A angelehnte Erklärungen und Unterlagen ab. Die Bewerber erhalten bereits grundlegende Informationen zu dem Projekt (u. a. Standorte und Suchräume, Stand der Bauleitplanung, bekannte Restriktionen, maximale Anzahl von Windenergieanlagen usw.). Die Kommune gibt den Bewerbern außerdem entweder in der Bekanntmachung oder separaten Bewerbungsunterlagen ihre Auswahlkriterien bekannt, sodass die Bewerber im Hinblick auf die Zulassungsentscheidung wissen, worauf es dem Auftraggeber besonders ankommt.

    Die Eignungsprüfung endet mit einer Zulassungsentscheidung. In der Vergangenheit hat es sich bewährt, aufgrund der Vielzahl von Bewerbern bereits vorab darauf hinzuweisen, dass die Zahl der Bewerber, die zum eigentlichen Bieterverfahren zugelassen werden, beschränkt wird. Das optimiert die zeitlichen Abläufe im späteren Verhandlungsverfahren, ohne dass ein substantieller Verlust an Bieterqualität die Folge wäre. Gleichwohl darf die Anzahl der Bewerber nicht derart reduziert werden, dass ein angemessener Wettbewerb konterkariert wird. Erfahrungswerte zeigen, dass mindestens fünf und maximal acht Bewerber optimale Ergebnisse bringen können. Übersteigt die Anzahl der gültigen Bewerbungen das Maximum an Bewerbern für die Angebotsphase, trifft die Kommune eine Bewerberauswahl anhand der ausgereichten Eignungsmatrix (Bewerberauswahl): In dem freiwilligen Interessenbekundungsverfahren hat die Kommune ebenfalls die Möglichkeit, bestimmte Bewerber von vorneherein zu setzen, wobei hiervon bisher selten Gebrauch gemacht wurde. Die übrigen Bewerber werden in der Reihenfolge ihrer Bewerbungen zum Verfahren zugelassen. Nicht zugelassene Bewerber werden ebenfalls unter Mitteilung ihres Bewertungsergebnisses informiert.

    Erfahrungswerte zeigen, dass aufgrund der guten Kenntnisse der Bewerber über das Interessenbekundungsverfahren das Teilnehmerverfahren im Regelfall sehr schnell, das heißt innerhalb von vier bis sechs Wochen abgeschlossen wird. Das Zulassungsverfahren war auch bereits Gegenstand kommunalaufsichtlicher Prüfung, wobei bescheinigt wurde, dass hierdurch in besonderer Weise rechtsstaatliche Grundsätze beachtet werden und die Auswahlentscheidung transparent, nachvollziehbar und diskriminierungsfrei war. Die Beschwerden wurden daher als unbeachtlich zurückgewiesen.


    IV. Aufforderung zur Abgabe von Angeboten

    Die Bieter erhalten im unmittelbaren Anschluss an die Zulassung zur Angebotsphase die Angebotsunterlagen, einschließlich dem gemeinsam mit der Kommune erarbeiteten Leistungsverzeichnis, den Verfahrenshinweisen und der Wertungsmatrix für die Angebotswertung. Innerhalb einer Frist von sechs bis zehn Wochen, je nach Komplexität des möglichen Vorhabens, erstellen die Bewerber ihre Angebote und geben diese bis zu einem Eröffnungstermin (ähnlich der Submission) ab. Verspätete Angebote bleiben in Anlehnung an vergaberechtliche Vorschriften unberücksichtigt.

    V. Präsentation und Vertragsschluss

    Die Präsentationen beziehungsweise die Verhandlungen mit den zugelassenen Bietern stellen den Kern des Interessenbekundungsverfahrens dar. Die öffentliche Hand fordert die Bieter auf, ihr erstes Angebot in den kommunalen Gremien zu präsentieren. Neben dem ersten Kennenlernen hat sich hierbei eine 3D-Visualisierung der Standorte bewährt, aus der die Auswirkungen der Anlagen auf das Landschaftsbild ersichtlich werden. Eine solche Visualisierung kann aufgrund der Bewerbungsbedingungen zwingend vorgeschrieben sein.

    Die Veranstaltung verschiedener Verhandlungsrunden dient dem Ziel, den geeigneten Bieter beziehungsweise Investor zu identifizieren. Jede Verhandlungsrunde ermöglicht die Verhandlung spezieller Schwerpunkte, worin ein entscheidender Vorteil gegenüber einer öffentlichen Ausschreibung oder einem offenen Vergabeverfahren liegt. Nach jeder Verhandlungsrunde werden die Ergebnisse bewertet und dokumentiert, sodass die kommunal Verantwortlichen die Möglichkeit haben, Bieter für die weiteren Verhandlungsrunden auszuschließen. Die stringenten Vorgaben im Leistungsverzeichnis stellen vergleichbare Angebote sicher, was auch deren Quervergleich ermöglicht. Somit kann ein optimaler Vergleich der Angebote der Bieter untereinander vorgenommen werden. Die zu erwartenden Windgeschwindigkeiten, Energieerträge, betriebsoptimale Anlagentypen und Abschläge für Unsicherheiten können miteinander verglichen werden. Bieter, die hierbei mit unseriösen oder überschätzten Kalkulationsgrundlagen arbeiten, werden auf diese Weise ohne Mühe identifiziert.

    In der kommunalen Praxis hat es sich bewährt, drei Verhandlungsrunden durchzuführen, wobei Endverhandlungen immer mit den drei letztverbliebenen Bietern durchgeführt werden. Die Verhandlungen müssen nicht immer vor Ort geführt werden, sondern können auch in einem formalisierten Verfahren schriftlich abgehandelt werden. Das Interessenbekundungsverfahren sieht Endverhandlungen durch einen sogenannten „last call“ vor. Er bietet den verbliebenen Bietern ein letztes Mal und abschließend die Möglichkeit, ihr Angebot in allen entscheidungsrelevanten Punkten zu überarbeiten und zu verbessern. Hierbei wurden in der Vergangenheit erstaunliche Ergebnisse erzielt. Bieter, die nach den Verhandlungsrunden eher dem Mittelfeld zuzuordnen waren, verbesserten die Angebote erheblich und obsiegten letztendlich im Verfahren. Es konnten Ergebnisverbesserungen bei Mindestpachten in Höhe von bis zu 20 Prozent verzeichnet werden.

    Das Interessenbekundungsverfahren schließt mit einer Beschaffungsentscheidung durch die kommunalen Gremien und einer Mitteilung an die unterlegenen Mitbieter ab. Die Praxis zeigt auch hier, dass zumindest die seriösen Bieter keinen Verdruss hegen, sondern aller Orten die transparente Vergabepraxis loben. Oftmals äußern Investoren die Absicht, bei weiteren Verfahren wieder „ins Rennen“ gehen zu wollen. Nicht selten siegen die vormals unterlegenen Bieter in folgenden Verfahren, wenn sie die kommunalen Belange bei der Angebotserstellung stärker berücksichtigen.

    Die Vertragsgestaltung, die an das Interessenbekundungsverfahren anschließt und eng mit letzterem verbunden ist, ist durchaus komplex und kann ohne Einbeziehung erfahrener Juristen in den Fachbereichen Windenergie, Interessenbekundungsverfahren, Vergaberecht, Kommunalrecht sowie Vertragsrecht im Allgemeinen nicht bewerkstelligt werden. Diese Rechtsgebiete sind komplex und eng miteinander verzahnt. Die vorher gut ausgehandelten Ergebnisse können vergeblich sein, wenn bei der Vertragsgestaltung der erforderliche Sachverstand nicht waltet oder gängige Fallstricke unbeachtet, respektive unsauber abgearbeitet werden. Die Ergebnisse müssen daher allumfassend und vor allem in rechtssichere Vertragswerke eingearbeitet werden, um das Interessenbekundungsverfahren letztlich auch rechtlich zum Ende zu führen.


    VI. Dauer, Erfahrungen und Fazit

    Die bisher in Rheinland-Pfalz durch die Kommunalberatung durchgeführten rund zwanzig Verfahren sowie mehrere durchgeführte europaweite Ausschreibungen im Rahmen einer Baukonzession waren durchweg positiv zu bewerten. Neben bis zu 40 Prozent höheren Pachterlösen wurden unter den Beteiligten (Kommunen und Bieter) die nachfolgenden Vorteile genannt:


    • Vergleichbarkeit der Angebote und Vergleichbarkeit der Annahmen zu den für das Angebot zugrundeliegenden Kalkulationsgrundlagen (u. a. Windgeschwindigkeiten, Nettoenergieerträge, Abschläge für Unsicherheiten usw.),
    • bestmögliche Einbindung des Wettbewerbs, wirtschaftlich herausragende Angebote bei hoher zusätzlicher Wertschöpfung vor Ort,
    • Möglichkeiten, die Bewerber direkt in das Verfahren einzubeziehen,
    • hohe Strukturierung des Verfahrens und sehr hohe Transparenz bei der Entscheidung,
    • Identifikation unseriöser Angebote und vermindert leistungsfähiger Bieter sowie Identifikation eines geeigneten Investors/Partners,
    • Dokumentation aller Verfahrensschritte (Nachvollziehbarkeit),
    • frühzeitiges Erkennen möglicher Probleme durch ein strukturiertes Ablaufverfahren,
    • schnelle Verfahrensabläufe.

    Es hat sich in Rheinland-Pfalz gezeigt, dass das Interessenbekundungsverfahren zu einer hochgradigen Individualisierung der kommunalen Beschaffungsentscheidungen führt, da nahezu jede Gemeinde andere Schwerpunkte setzte. Infolge dieser unterschiedlichen Schwerpunktfestsetzungen erfolgte eine starke Durchmischung des potenziellen Investorenkreises, sodass in bisher rund zwanzig durchgeführten Verfahren kein Bieter zweimal den Auftrag erhielt. Beachtlich war, dass nahezu alle Bieter das Verfahren als transparent und diskriminierungsfrei erachteten und bei Interessenbekundungsverfahren immer wieder im Bieterkreis zu finden waren.

    Die Durchführung eines Interessenbekundungsverfahrens ist im Regelfall nach rund sechs Monaten abgeschlossen. Unter Berücksichtigung der Gesamtumstände, insbesondere der meist erforderlichen Fortschreibung von Flächennutzungsplänen oder der naturschutzrechtlichen (Vor-) Untersuchungen der Windenergiepotenzialflächen, kann dieses Verfahren parallel betrieben werden, sodass das Gesamtprojekt in Gänze nicht verzögert wird. Erfahrungswerte zeigen, dass erwartungsgemäß infolge der harmonisierten Abläufe der beiden Verfahren zwischen europaweiter Ausschreibung und Interessenbekundungsverfahren in wirtschaftlicher Hinsicht keine Unterschiede bestehen. Aufgrund der vergaberechtlich kodifizierten Mindestfristen unterscheiden sich allerdings die zeitlichen Abläufe teils erheblich. So kann bei einer europaweiten Ausschreibung im Regelfall eine bis zum Faktor 1,5 längere Verfahrensdauer angesetzt werden.